平价上网前夕，光伏行业迎来政策拐点。2月18日，国家能源局召开光伏企业座谈会，就2019年光伏发电政策征求意见。本次征求意见涵盖光伏建设指标、补贴管理、新老政策衔接等多方面内容。据悉，参与意见征求的企业包括国电投、中广核、三峡等中央企业及隆基、协鑫、通威、正泰、特变电工等民营光伏企业。

　　2018年光伏531新政、民营企业座谈会后，光伏行业政策基调一直悬而未决，尤其是装机规模、电价政策两项核心指标迟迟未能明确，国内光伏产业发展进入政策真空期。

　　综合各方信息，本次座谈会明确光伏行业“稳中求进”的政策基调（避免大起大落），引入市场竞争机制，改变资源配置模式、补贴管理机制、行业发展管理模式。

　　补贴管理方式的调整尤其重要，管理层试图寻找财政补贴与行业发展之间的平衡，希望改变财政补贴缺口随新能源装机增长被动扩大的局面，由财政部确定补贴规模上限，企业通过市场竞争获取指标（即补贴资格），国家及地方能源管理部门转变职能定位，从“指标管理员”向“规则制定者、市场监管者”转变，负责竞价上限、竞价规则等政策制定及市场监管。

　　光伏新政将行业推向新起点

　　1、光伏新政拟引入市场竞争机制，改变计划模式分配资源模式。

　　国内光伏行业规模化发展自2012年开始，一直延续行政分配资源模式，政府在指标管理、电价制定、补贴发放中起到重要作用。自2019年起，能源管理部门（财政部、发改委、能源局）拟改变光伏指标的分配方式，引入市场竞争机制，企业通过竞价获得补贴指标，一方面引导补贴逐步下调，另一方面改变“撒胡椒面”式的指标分配方式。再者对于开发企业而言，可以缓解财政补贴目录难进、补贴拖欠的焦虑。

　　在光伏发电全面实现无补贴平价上网前，新增光伏项目分为需要补贴和不需要补贴两类。不需要补贴项目由各省按平价低价项目政策组织实施，不受限。将需要补贴项目划为5类：

　　扶贫项目；

　　户用光伏；

　　普通光伏电站（地面电站）；

　　工商业分布式光伏；

　　国家组织实施的专项工程或示范项目（国家明确建设规模的示范省、示范区、示范城市内的光伏发电项目，以及跨省跨区输电通道配套光伏发电建设项目等）。

　　除光伏扶贫、户用光伏外，地面电站、工商业分布式等需要国家补贴的光伏发电项目原则上由市场机制确定项目和实行补贴竞价。

　　从实施方案看，由省级能源管理部门统筹行业规划、资源条件、监测预警、市场消纳、建设成本等因素，组织补贴竞价招标，确定项目业主、预期投产时间和预期上网电价，审核汇总后向国家能源局报送相关信息，国家能源局根据申报补贴项目上网电价报价（以厘为最小报价单位）较招标上限电价（国家发改委确定）下降额，由高到低排序，以补贴总额确定纳入补贴范围名单。

　　2、财政补贴规模决定新能源装机规模的上限。

　　补贴拖欠是风电、光伏、生物质发电行业的硬伤。按照补贴上限确定发展规模，这一“量入为出”的原则在新能源行业发展的过程中早有动议，补贴缺口的放大令各方陷入进退两难境地。2017年国内光伏装机大跃进超乎管理层、行业预期，尤其是分布式光伏装机（不受指标管理）爆发式增长让管理机构措手不及。对于管理层而言，产业发展失控是一件异常“恐怖”的状况，在财政补贴压力、国内外经济压力下，政府管理部门收紧光伏行业政策，531政策更是令行业陷入急刹车的状态。

　　据悉，此次财政部有意框定30亿元/年补贴规模，用以解决2019年、2020年新增光伏电站补贴需求。之所以做出这样的安排，目的是保证行业发展质量，力求行业“稳中求进”，预计2019年新能源（光伏、风电）新增装机规模将超过2018年（2018年新增光伏装机4426万千瓦）。

　　3、户用光伏单独管理，采取固定补贴模式。

　　户用光伏、光伏扶贫项目单独管理，不参与市场竞价。光伏扶贫项目因此特殊性，按国家相关价格政策执行；户用光伏单独管理，实行固定电价补贴管理模式，由补贴规模确定装机总量。此前发改委价格司征求意见有意将户用分布式光伏给以0.18元/千瓦时补贴，户用光伏补贴规模在财政补贴盘子内。

　　政策变化下行业趋势

　　1、补贴退坡，光伏行业“抢核准、抢并网”。

　　按照新的政策安排，参与竞价的普通光伏电站、工商业分布式光伏项目而言，通过竞价在全国范围内参与指标的分配。无补贴、低补贴或降价格幅度大的光伏发电项目优先获得开发指标，降价以光伏标杆电价上限为基准；在平价上网到来之前，预计光伏标杆电价将不断下调，直至平价上网。

　　在2021年光伏平价上网之前，在标杆电价下调过程中，后期建设光伏项目收益则低于当前光伏电站。为确保获得指标的项目加速并网，避免资源圈占行为，国家能源管理部门严格项目并网管理，逾期并网的项目将面临电价退坡、指标取消的风险（逾期两个季度未并网项目自动取消补贴资格）。受此影响，在光伏逐步迈向平价上网的过程中，将伴随光伏项目抢装的过程。

　　有案可循的是，风电已经领先光伏行业进入竞价模式，2019年新建陆上及海上风电项目均采取竞价模式获得发展指标。宁夏在全国率先实行竞价配置风电资源，并达到补贴下调的预期。

　　同时，在竞价政策落地过程中，2018年风电行业核准进程加速，风电开发企业积极“抢核准”，不完全统计2018年全国新增核准陆上风电项目60-70gw，海上风电项目40gw左右，为2019、2020年风电装机增加创造条件。

　　2、新增光伏发电项目将向优质地区转移。

　　基于此，光伏开发的节奏预计将加快，开发商将积极布局光照资源好、并网消纳条件佳、上网电价高的区域的项目开发。从政策导向上看，希望国家财政补贴向光照资源好、开发成本低、国家财政补贴需求少、地方政府有财力支持的地区倾斜。

　　3、政策真空期将结束，运营商要补贴更要容量。

　　从光伏开发企业的诉求看，更希望能源管理部门尽早确定2019年光伏装机规模，尽快度过政策真空期。事实上，531新政后，国家能源局面临极大的行业压力，加之2018年全国民营经济工作会议上，通威集团董事局主席刘汉元“告御状”，国家能源局政策制定到出台的过程变得更为审慎。这是为什么2019年光伏行业装机规模迟迟未能确定的原因之一。

　　尽管财政部未明确最终补贴规模，按照30亿元/年补贴规模的初步意向、0.1元/千瓦时补贴、1115小时平均发电利用小时数（2018年行业数据）推算，可以支撑25GW左右新增光伏装机的补贴需求。

　　4、系统成本及非技术成本有望进一步下降。

　　光伏竞价模式将倒逼全产业链技术进步、降本增效，有利于加速光伏平价上网。从531新政出台至今，光伏组件成本及价格均出现30%左右的幅度下滑。此外，附加在光伏电站之上的非技术成本随着光伏补贴退坡减少而降低，这部分成本包括土地费用、资源费、路条费等。

　　5、光伏产业链景气度进一步提升。

　　日本、印度、美国等国外光伏市场仍处于稳定增长态势，为国内企业全球布局创造了条件。同期，受531影响，部分产能出清，在国内市场需求放量刺激下，2019年以来光伏产业链价格出现上涨，并保持坚挺，光伏行业在一季度呈现淡季不淡的格局。催化行业热情的是硅片主要供应商的调价行为，1月29日保利协鑫将多晶硅片的售价由2.05元/片提高到2.15元/片；中环股份将单晶硅片的售价由3.1元/片提高到3.25元/片。在政策变化和需求驱动下，我们预期光伏行业景气度将进一步提升。

　　一、二级市场投资建议

　　建议光伏开发企业积极关注行业政策变化，布局中东部光照资源优质好、并网消纳条件好地区项目开发，为竞价获取指标提前准备；开发企业同时积极协调光伏组件、epc、电网接入等资源，保证项目按期并网；二级市场投资建议关注光伏产业链技术领先、市场占有率高的龙头公司：隆基股份、通威股份、正泰电器、阳光电源、中环股份等。